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谁来约束地方政府?——数据透视下的重庆模式

近年来重庆经济增速惊人,创造了一个又一个奇迹,但围绕着重庆模式的争论却从未止息。争论的要点在于,重庆模式是否能创造可持续的、惠及民生的经济成长?

从大背景来看,所谓的重庆模式并非重庆一家独有,而是其中之最杰出、最集中的代表。重庆市政府在追求经济增长过程中的各种做法,有许多也被别的地方政府所践行。事实上,地方政府竞争曾经被视为中国经济奇迹背后的力量,以至于著名经济学家张五常教授曾经赞之为“人类历史上最好的制度”。但福兮祸所依,这一独特机制很可能也是中国最大的经济与社会风险来源。其本质在于,在财务与法理层面都没有建立起可信约束的地方政府将社会经济推至承受力边界,风险不断累积。很可能,能否约束地方政府难以餍足的权力追逐将在很大程度上决定中国能否跨越中等收入陷阱。

地方政府角色嬗变

对重庆模式的最权威解释迄今为止来自被称为重庆CEO的黄奇帆市长。在黄市长看来,作为内陆城市的重庆要超速赶超沿海地区,必须打造不同的发展路径。过去20年,加工贸易“两头在外,大进大出”,物流成本占比很低,这是东部沿海尽占区位优势的原因。而重庆发展加工贸易,便须以新的模式解决物流成本、产业配套等问题,“一头在外,一头在内”。所谓“一头在外,一头在内”,即沿袭销售市场“一头在外”的同时,将原材料、零部件等生产全部实现本地化,聚集在同一城市和地区,从而大大降低物流成本。为落实这一策略,黄奇帆市长曾于2008年亲赴美国惠普公司,说服惠普将4000万台产能的电脑生产基地落户重庆。此后,他再赴台湾,将全球最大的电子产品代工企业富士康引入重庆。广达、英业达等电子代工巨头接踵而来,大批零部件企业亦相继跟进。重庆的对外开放战略取得了巨大成绩。至2011年,世界500强企业中,超过200家已经落户重庆。

不过,大胆设想、扎实工作之外,重庆取得的成功离不开两个更加关键的因素:首先,中央给予重庆诸多优惠政策,其中包括使重庆称为在内陆惟一拥有两个保税区的城市。换言之,重庆实践可以视为在中国实践多时的优惠招商竞争的升级版。其次,重庆大规模的基建、固定资产投资构建了重庆得以被外企相中的基础。这些投资极大程度上改善了经商的硬件环境。事实上,大量外企的入住更重要的意义在于让重庆天量投资建设的基础设施与产能有了用武之地,不至于成为过剩设施与产能。

在全局意义上理解重庆模式,重庆经济起飞来自于投资、城市化、出口增长的正反馈循环。2011年,重庆固定资产投资占GDP比例高达76%,四川比例为72%,全国平均水平则为64%。单此项差别,就可以解释三者在经济增速上的大部分落差。2012年,固定资产投资占GDP比例进一步上升到81.9%,同期GDP增速则从2011年的16.1%降低到13.6%。

重庆的投资不仅规模巨大,且以国资为主导。根据重庆财政部公开披露的数据,重点项目投资中国资主导的占比为67%,市场主导的占33%。为支撑如此水平的投资,重庆构建了构思巧妙、规模宏大的政府债务平台系统。重庆以政府金控公司渝富公司统领与支撑地产、城投等八大投资公司,主要依赖财政支出、中央转移支付项目投资、土地增值、国有股权等资金来源充实资本金,之后在扩大的资本金基础上动用一切金融手段扩大融资规模。至2011年年中,八大投资产总额约为4139亿元,负债额约为2500亿元。资产额与负债额快速攀升的关键是土地经营与金融运作。按照重庆市政府的规划,土地增值的绝大部分收益收归国有,构成各类投资项目资本金的主要来源之一,也是金融机构乐于提供金融支持的基础。

旧模式中,政府被现收现付规律约束,投资规模受限于财政开支与项目未来现金流,有限的开支规模不足以支撑蓝天般雄心壮志。在地方债务平台模式被大规模应用之后,自觉与不自觉地,地方政府开始学习公司运作方式来经营城市。在这种创新方式中,包括财政开支在内的各类资源被整合,用于获得各类信贷资源,如此,较小的投入可以撬动数倍总资产规模。

举一个简单的数学例子,旧模式中1亿元的财政开支或许只能支撑1亿元的投资;相反,如果这1亿元投资作为资本金,撬动区政府以未来土地增值4亿元,合计5亿元作为资本金,在65%负债率水平上可以承受9亿元信贷,如此,总投资可以放大到14亿元。新旧模式下投资规模相差可高达十数倍。同时,在新模式之下,可暂时不考虑还本付息方面压力,依靠资产增值足以说服银行提供源源不断的后续支持。这样,地方政府债务平台模式绕开了中央关于地方政府不得举债的规定,经营城市的思路由关心经营损益转变为资产负债表管理。

金融抑制状态的本质是资金价格低于其影子价格;透过利率剪刀差的方式,居民财富源源不断地向资金使用者输送。这种状态下,谁能获得资金,谁就能获得利益输送。毫不夸张地说,投资的超高速增长构成了重庆经济快速扩张的主要动力。

为主导整体进程,重庆市政府设想实施了严格的社会管理机制,努力扩大政府对全社会资源的掌控与动员能力。打黑运动作为标志性施政措施,不仅有利于减小贫富差距,更重要的是迫使民间经济服从政府意志。政府主导的经济行为要么将民间经济驱逐出有利可图的行业与机会,要么迫使民间经济尾附于政府经济项目。

由此导致的民营经济凋敝的负面影响被激进的对外开放所对冲。依靠全方位压低生产要素成本以及积极的招商引资举措,外资企业带动重庆对外开放度大增,进出口的快速增长令基础建设有了用武之地。

如此,在这一城市管理运作模式中,极限放大债务杠杆率拉动了固定投资增速,积极对外开放提高了产能利用率。投资、城市化、出口增长的正循环,被迅速攀升的债务杠杆率插上了翅膀。

上述运作模式并非重庆独有,许多省级、市级乃至县级政府都在大量运用这一模式。近些年来,固定投资与城市化过程的极高增速与此紧密相关,各地耀眼的经济成绩也多拜其所赐。可以说,哪个政府可以最大限度地放大债务与金融杠杆,哪个政府就可以在GDP锦标赛中领先。不出意料之外,除了重庆之外,天津、贵州、云南等也都在GDP锦标赛中排名靠前。

潜在风险

付出的代价,是地方财政的持续紧绷与地方债务的高速扩张。

以2011年数据为例,重庆财政支出高达3961亿元,占GDP比例为39%,而本地财政收入(含非税收入)为2908亿元;对比之下,同为西部省份、各方面条件都具备可比性的四川省的财政支出占GDP占比为22%,接近全国平均水平的23%。

重庆是否有财政赤字只是定义问题,如果将本地支出(3961亿元)与本地收入(2908亿元)之差定义为财政赤字,则重庆2011年的赤字为1053亿元,占GDP比例高达10.5%,只不过这个差额由巨额中央财政转移支付买单。西部省份接受中央转移支付本为常例,比较而言,重庆规模较大:四川财政支出中由中央财政转移支付的部分占GDP比例为7%,全国财政赤字占GDP比例则为1.1%。到2012年,重庆接受的中央转移支付再次大幅上升,按照财政局数据,包含部分上年结转资金在内高达1911亿元,占GDP比例超过16.6%。对比之下,爆发债务危机的希腊其财政赤字占GDP最高的一年(2009年)约为15%。

另外,2012年重庆本地收入中,税收收入为970亿元,非税收入为733亿元,土地出让金则高达1313亿元;且在税收收入的970亿中,建筑业与房地产业占比过半。由此可见,重庆财政收入严重依赖土地与房地产,称为土地财政毫不为过。相反,赢来彩声的大量外企并未贡献太多的税收增长,工商业经营状况也不尽人意:2011年增值税仅86亿元,不足财政收入的3%,增速也仅为微不足道的6%。高补贴的招商引资模式的代价由此可见一斑。

按照中央审计署的数据,重庆市区县级政府债务在2010年年底总额约为2159亿元。该数据未包含市一级政府债务。这一数据已经大大高于黄市长接受采访时声称的“整个重庆,包括区县和市级政府,跟财政有关的债务余额是1200亿元”,或许黄市长对政府债务的定义不同于中央审计署罢。而依据国开行数据,截至2011年年底,国开行重庆分行共有政府融资平台贷款约1063亿元,占全市融资平台贷款余额的23%,由此可推,重庆市全部地方融资平台余额应该在4620亿元左右。这一数据尚未计算政府担保义务、养老金缺口等隐形负债。而2011年政府控股企业贡献的基金收入仅111.3亿元,巨量债务并未产生起码的投资回报率。

很明显,重庆模式要持续下去的前提条件相当苛刻。重庆不可能无限制地依赖卖地收入,事实上,2012年重庆的基金收入(以卖地收入为主体)已经停止增长。重庆赖以维持天量固定资产投资的资金来源已经越来越紧张,不得不在更大的程度上依赖转移支付与信贷资金。若这两方面资金来源被收紧,重庆经济将会遭遇增速悬崖。

而重庆债务状况并非孤例。事实上,天津、吉林、海南等省市的债务状况同样承受沉重压力,如果不是更大压力的话。地方政府在评估、选择与运作项目时,其考核标准注定不同于私人企业,政绩考虑会压倒经济合理性考虑,许多项目建成之日也即是亏损开始之日。作为整体计算,政府主导的投资不足以产生足以覆盖资金影子成本的内在回报率。虽然在短期内,遍地铺开的在建项目可以为建成项目提供市场,放大的杠杆可以推迟清算日的到来——但最终,当债务杠杆率达到不可支撑高度时,去杠杆化过程将令经济遭遇很大挫折。

目前,中国政府的负债率远非公开数据显示的那么令人乐观。截至2010年年底,如果汇总6.8万亿中央政府、12.4万亿地方政府(含乡村级)、4.7万亿国开行、2.6万亿进出口及农发行、2万亿铁道部、1.8万亿四大资产管理公司等债务或者负债,中国政府负债总额高达29.6万亿,占当年47万亿GDP比例约为73.9%。这其中尚未计入未来养老金缺口、政府对其他机构的担保等或有隐形债务。

除此之外,截至2012年年末,全国信贷余额高达63万亿元,其中相当大的比例贷给了国营企业与地方政府。截至2012年年末,在建项目计划总投资高达72万亿,一旦在出口增速放缓、加杠杆遇到阻力等因素影响之下再次转化为过剩产能,由此导致的呆滞帐有可能轻易突破10万亿规模。届时,中国政府负债或迅速接近100%大关。被迫的去杠杆化与消化过剩产能有可能形成负向循环,并重创中国经济。

共富?

在对外宣传中,重庆模式强调“共富”。如果财政开支是用于民生,即使不具有可持续性,至少民众获利,也可聊以自慰。然而,数据显示的故事并非如此。

2011年重庆名义经济增速达到21.4%,财政收入增速高达46%,但城镇居民收入增速为15.5%,支出增速为12.3%,比经济增速低了9.1个百分点。对比之下,四川经济增速低于重庆1.1个百分点,财政收入增速低于重庆15个百分点,但居民收入增速却高出重庆0.3个百分点,居民支出增速高出重庆0.8个百分点。在全社会产出这块蛋糕中,重庆政府切走的部分多了,自然地,居民切走的部分就少了。这一情况在2012年有所好转,但仍旧未改变居民收入低于经济增速与政府收入的格局。

另一方面,政府开支存在大量不合理之处,面子工程、形象工程开支巨大且流程缺乏监督,浪费巨大,而急需的教育、医疗等民生开支存在很大欠账。且不谈著名的银杏树工程、大手笔的公安警察工程等项目,再举一个小例子:重庆市条件最好的渝北区,在龙头寺公园投入11亿元,相当于渝北区十一五期间全部的教育投入,但是该区应修而未修的城市中小学就高达70多所,所有学校被迫实施大班制,收取昂贵的择校费用。人民群众急需的区人民医院和区中医院扩建工程迟迟没有动工。

民间经济的状况也难称良好。在过去数年时间,政府相关部门随意出台税收收费政策,随意增加企业税费负担,对划入政府“心中”的企业,人为制造不公平的经营环境,私营企业家们叫苦不迭。据政府统计数据显示,2011年重大项目投资中,市场主导投资完成额不及计划的90%,企业景气度比2010年同期降低10%,企业家信心也降低12%。在16.5%惊世骇俗经济增速背景下,这些数据触目惊心。

回头来看,数百年市场经济发展史,已经再三论证了两条经验。第一,追求政绩而不是利润的国营企业难以选择并运营具有经济合理性的投资项目,投资规模往往偏大,项目投产之日往往是亏损开始之日。给予国营企业垄断地位固然可以改善企业盈利状况,却会付出两大代价,首先,企业即使盈利,利润也难以回馈政府财政,分红比例令人难堪;其次,依靠垄断地位获利的本质是对民企、消费者征税,将降低民间经济活力、消费与投资,最终有害于经济增长。长此以往的教训可以在苏联经济崩溃史中看到。第二,债务杠杆无法永恒放大。加杠杆对经济的拉升作用有多大,去杠杆时经济紧缩的痛苦就有多大。希腊以及更广大范围内而言的欧洲债务危机正在提供活生生的例子。

重庆为发展经济做了大量工作,某些举措对全国其他省市来说不乏借鉴意义,其努力值得肯定。然而,重庆模式不仅追求债务杠杆化之下政府拉动型经济增长,而且将这一模式推到极端,极力放大政府对资源的抽取能力、对经济的操控能力,并为此在财政、金融、司法、社会治理等各个方面强化权力范围。这一模式不相信民间经济在创造和把握经济发展机会的能力,而相信政府之手无所不能,为达目的,不惜横征强敛、大举负债、压制民权、削弱法治。其实,好政府并不沉迷于权力之运用,而关注权力之约束;不谋求无度扩张政府边界,而致力于培育民间经济与社会活力。说到底,保持对人民的尊重与自身的谦卑,才能最终赢得社会和谐与经济的可持续发展。

(作者微博 http://weibo.com/liuhaiying2011)

 
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