经济体制改革与政策改善，最终离不开对政府治理机制的改革，这需要以尊重民间社会权利、强化民间社会对政府的监督为主要举措来推进政治制度改革

中共十八届三中全会《决定》发布，对下一步改革作出了具体的部署。那么，要推进如此规模、如此深度的改革，《决定》主要依靠自上而下的力量，这样的试验能否成功？未来5年将是中国极为重要的一段时间。

改革该如何突围？中国改革迫切需要的，不是强化与扩张政府权力边界，而是相反，需要约束政府权力，为其建立可信的约束机制，推进经济增长体制的改变。其中应该重点考虑的问题，至少应该包括如下四方面的内容：思想转型——在文化与意识形态方面更新观念并重订社会契约；经济维稳——防范宏观经济风险并增强发展潜力；增强活力——拓展市场经济范围；政治改革——建立政府约束机制，改革社会治理机制。

思想转型：重订社会契约

未来中国经济增速将会下滑，对于中国政府而言，正确的应对应该是扩大对经济增速下滑的容忍空间，而不是强行刺激经济增速。任何政府的首要目标都是取得政治与社会稳定，有两个方法可以获得民众对政府的支持以及随之而来的社会政治稳定：经济增长或者民众认知福利的增加。

在中国经济增速几乎注定下滑的情景中，与其倾其所有、不顾一切地追求注定不可维持的高速度，不如转而追求更加容易、以增进民众认知福利为目标的经济及社会政策。如果在这方面有所进展，在更低的增速水平上，照样可以实现民众认知福利的增加，而承担的风险却低许多。

共和国成立60年，执政党的执政地位稳如泰山，可以以更加从容的心态思考，哪一种执政理念最有利于自己的执政，最有利于全国人民的福祉。从这个角度而言，政府需要思考的是，如何从治理人民的角度转换为让人民自我治理的角度。导致社会不稳定的因素十分复杂，但基本上可以分为两类：不同人群之间矛盾导致的不稳定，民间社会与政府矛盾导致的不稳定。前者，政府、尤其是司法系统应该承担制定游戏规则并监督游戏规则的实施的中立作用，后者，需要建立政府权力与民间权利之间的建设性互动关系。对于中国这样的单一制政体（非联邦制）而言，如何形成对地方政府的约束，至关重要。在这个方面，中央政府可以将当地居民视为中央政府最好的帮手，有效监督当地地方政府，为当地民众利益服务。难以约束地方政府几乎是中国一切经济问题的最终根源，而单一制中中央政府对地方政府管理不力恰好可以借由鼓励民间社会的监督而得以改善。

将经济增速目标降低之后，两方面的工作必须加强。首先，努力实现更加公平的收入分配。其次，发育社会中间组织，构建“缓释墙”。实现收入分配的更加公平，有赖于在一次分配、二次分配两个环节都大力推进改革。

在一次分配方面，有待于在城乡收入差别、行业收入差别与资源占有差别上做出改革部署。

城乡差别是中国目前不公平体现得最为明显的地方。工农产品剪刀差，使得农民承担了改革开放前强行工业化的大部分代价，现在仍旧遭遇户口制度等制度性歧视。那么，缩减城乡差别，首先，要逐步改革与最终废除户口制度；其次，对农村土地制度实施根本性改革，以所有权虚化、使用权实化、管理规则化为根本宗旨，让农民在更大程度上享受土地权益。

例如，应允许宅基地有序转让流通。只要城市化大潮势不可挡，农民进城的趋势就不会逆转。既然绝大多数农民注定将离开农村与土地，就应该赋予他们选择权，以实现他们所拥有（其实只是“部分拥有”）的土地的最大价值。从历史发展道路来看，现代公民社会诞生的前提条件之一是农民的有产化。拉丁美洲陷阱的重要启示在于，城市化过程中不能造成大量失地贫民。在中国，离乡农民有可能成为中国极贫阶层的最大来源，也可能是社会不稳定的最大源泉。若欲尽量降低“拉美化”的风险，处理好农民土地问题是最大的关键。允许宅基地转让流通，是解决农村土地问题的第一步，并进一步探讨农村土地确权与流转的制度安排。这一改革将使离乡农民得以分享城市化带动的土地升值利益，是增强社会稳定的重要战略举措。

行业差别的本质是国企与民企的差别。两者因为资源占有量不同而导致收入差别，因此，必须对国企实施国民待遇。此外，企业家以权谋富的过程充斥着腐败与不公，也令那些距离权力中心（不管是中央级的、省市级的、县区级的还是乡村级的）最近的人获得了与其贡献不相匹配的收入与财富。对此，对政府权力加以约束、减少不必要的政府审批权、政府治理体制改革等长期性改革，才是治根之道。

在二次分配方面，必须加大力度健全社会保障体系。在养老、失业保险、医疗、教育等外部性较大而关系民众基本福利待遇的领域，政府责无旁贷。

经济维稳：防范债务金融风险

为了让中国制度改革与建设能够争取尽可能多的时间，政府需要强化宏观经济安全建设。其中的核心是防范金融、债务危机。

首先，必须认识到中国债务问题的严重性。中国政府负债率超过了GDP的75%，债务与GDP之比上升速度属于全球最高水平，债务压力在世界主要经济体中处于相当高的水平。

更加严重的是，中国信贷资源的很大一部分都提供给地方政府与国有企业，而按照民间智库“政见研究”提供的数据，国企的资本回报率为2.65%，远低于民营企业的4.84%。这意味着，居高不下的债务主要由不具备合格投资能力的主体来负责归还，挑战可想可知。事实上，目前的贷款加权平均利率成本已经攀升到7%以上，而非金融上市公司EBITDA（衡量经营现金流的指标）与债务之比降低到6%以下，相当部分的企业经营业绩难以覆盖利息成本。

其中，地方投资平台积累的问题，是一个急迫而现实的威胁。地方投资平台的本质是银行对地方财政的透支。其不合理的部分，在于地方政府对投资项目的选择与营运并不以微观经济合理性为归依，从而必然带来投资低效率以及最终的银行坏账。依据历史经验，如果地方政府投资平台合计10万亿（2010年年底数据）的贷款最终出现超过20%的呆滞账，不会令人感到惊讶。

中国银行体系的潜在风险不仅限于此，对国有企业的大量贷款以及对房地产市场直接与间接的依赖等都构成了银行体系的潜在风险。

全球数百年的经济危机历史告诉我们，经济危机往往表现为债务危机，即当经济体中的各类行为人承诺了过高的支付承诺、而他们无力兑现的时候，市场只能以强行出清的方式来调整，于是出现经济危机。在当前中国，这是一个现实威胁。考虑到中国居高不下、且仍旧在快速上升的过剩产能，支付承诺链条断裂的威胁正在日益临近。目前，中国产能过剩严重，截至2012年年中已经超过30%，而同期在建投资项目的总投资额高达67万亿元，这些项目的投产将进一步加大过剩产能的严重程度。随着中国增速轴心逐级下滑，过剩产能将以更快的速度转化为无法还本付息的呆滞账，中国过高的债务比例的脆弱性届时将迅速暴露。

因此，对银行体系的进一步改革必不可少，比如，及时推进更加合理与严格的金融监管、发展信贷资产证券化、发展人民币债券市场等技术举措。更重要的是界定、限定地方政府与银行之间的关系，推进政府改革，强化对地方政府的财务约束机制。

作为中央政府的派出机构，地方政府具有强大的扩张本能，但其本身无法兑现债务承诺，最终其法律责任是由中央政府来兜底的。在这种情况下，应该从法律、地方政府治理以及“自下而上”制衡三个层面加强对地方政府的约束。从法律上讲，需要立法规定地方政府的财政支出纪律与负债率上限；从地方政府治理的角度看，需要强化地方政府财务透明与规范性，将一般性转移支付与地方政府遵守财政纪律的情况相挂钩；从自下而上制衡层面，需要有序渐进地增加基层民众对于地方政府财政运作的知情权、监督权甚至考核权。

当然，宏观经济风险的管理最终离不开经济增长潜力的提升。事实上，宏观经济风险的最大来源正好是微观经济机制的扭曲，为此，必须大力推进增长机制的改革。

增强活力：拓展市场经济范围

中国微观经济层面的低效率，主要是由于强势政府干预与扭曲要素市场价格的结果。为此，首先应该改革行业准入政策，让更多的行业对民间资本开放，尤其是金融业以及垄断性行业。尽早让民间资金可以经营金融业，对于防范金融风险、提高经济运行效率具有重大意义。同时，应进一步做好中国资本市场改革。

其次，必须下决心纠正社会资源对资源密集型产业与国有企业的倾斜。影响民众收入的最重要变量是就业。此前推出的各项政策与制度，包括资源价格政策、金融政策与投融资体系、各种产业与区域规划等，都造成资源向地方政府与国有企业的倾斜。而实证研究表明，地方政府支持的产业以及大型国有企业的就业密度，显著低于民营企业。大规模的国进民退虽然可以在短期内拉升经济增速，但却会阻碍民众福利的提升。鉴于国有企业天然的低效率，在市场可以发挥作用的领域，应尽可能留给市场。这就要求中国政府下定决心，突破意识形态的束缚，明确地、实质性地、有步骤地纠正倾斜政策，让民营企业在一个更加公正的环境中发展壮大。

实现此的关键进一步推进国企改革。经过以“抓大放小”为核心的改革之后，我国目前已经形成了上百家在各个行业中呼风唤雨的央企。随着一些央企利润逐年上升，对它的争论声也日渐消失，或者局限在央企高管薪水之类的小话题。实际上，国企问题的核心不在于这些细枝末节，而在于公平与效率。现代经济学理论研究指出，如果不是依靠创新优势，而是行业保护、资源倾斜建立垄断地位，垄断型企业的利润相当大部分来源于租。很明显，在反垄断方面，央企不应该享有豁免权。应该对国企进行进一步改革，国资委以股权经营的方式管理国企，并考虑将相当比例的国有企业股权划归社保基金。

第三，在劳动力、土地、自然资源、垄断行业等要素价格方面都有非常大的改革余地。能源、矿产资源价格的改革需要注意把握时机，选择通货膨胀下行阶段实施价格放开与机制理顺，降低改革带来的震荡。土地制度改革的重点是农村土地流转制度改革与城市建设用地制度改革。农村土地流转制度改革在各地都做了许多探索，例如成都的综合试验取得了一定的成绩。改革成功的核心是对农民土地权利的无保留的承认，并坚持以市场化机制为配置土地功能的首要机制。劳动力市场改革的核心是对劳动者的权益给予保护与承认，在有条件的地方，逐渐取消户口制度，承认每一个公民作为公民的权利义务，将政府界定为服务者。水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域也急需推进进一步改革，将行业准入放开与价格监管结合在一起。

政治改革：建立政府约束机制

上面论述的经济体制改革与政策改善，最终，离不开对政府治理机制的改革，这需要以尊重民间社会权利、强化民间社会对政府的监督为主要举措来推进政治制度改革。

以经济改革为核心的改革推进了30多年后，是时候展开以社会体制为核心的第二波改革了。这一波改革的核心，是增进民众福利与权利保护，建设社会保障体系，提升微观经济效率，并使政府从投资型政府转变为服务型政府。

许多学者称中国目前的治理机制为地方政府竞争制度、分权式威权政府等等，其特点是中央政府在人事权上集权，地方政府则得到经济事务方面极大程度的自治权。这一体制的首要问题，是地方政府缺乏法理与财政方面的约束。各地方政府为追逐GDP的快速增长，逐渐走上威权主义道路，追求对社会资源尽可能大的抽取力度，不断扩张政府边界，谋求政府主导之下的巨量投资，以此拉动各项地方经济指标。为达目的，地方政府不惜逾越界限，各地因民众权利受到侵害而发生的群体事件呈逐年上升态势；民间经济权利得不到切实保护，中小企业经济活力与投资能力萎缩；因政府权力过大且不受监督，腐败层出不穷，范围和深度都不断恶化；债务负担快速上升，地方政府债务按照3年翻番的速度上升，政府总负债上升至占GDP的75%。

可以说，中国经济目前的主要问题，都与地方政府权力不受约束息息相关；各项重要的经济制度改革也都以地方政府受到约束为前提条件。追求社会的长治久安，以下三者缺一不可：提供一个国民经济可以健康成长的环境；维持弱势阶层的基本尊严与生存线；以一种可以被接受的方式处理国民之间以及国民与政府之间的纷争。在单一制体制中，如果政府雄踞于其他一切社会组织及公民个体之上，其权力不受司法限制，则公民之间以及公民与政府之间的纷争一定难以得到公正处理，权利必遭侵犯。长此以往，社会不满将如火山岩浆般累积。因此，强化对地方政府的法理约束具有根基性重要性。这是一道绕不过去的坎。

单靠中央政府自上而下的人事任命不足以有效约束地方政府。在当前中国语境中，首先应该考虑强化司法独立。基本思路是，在中央层面，坚持党对司法的最高领导；在地方政府层面，分阶段、有步骤地确立独立于地方党委与地方政府的司法系统，各级法院在人事、财务等各个方面都只受上级法院约束，日常司法运作则独立完成。检察院系统仍旧由地方党委与政府领导，但回归公诉人角色，在法院面前其司法地位与其他民事行为人平等。由于最高法院仍旧服从党的领导，这一改革无损党的领导，而可以从司法角度增加对地方政府的约束。“率土之滨，莫非王土”，既然是在统一的中国，不论是从理论还是现实出发，司法系统由中央政府直管，都是应该的，也是必须的。地方政府与其他任何社会组织或者公民个人一样，在法律意义上是平等实体，都必须接受同一个法律体系的制裁与约束。惟此，方可真正落实“依法治国”——政府与公民都在法律的约束之下。

除了以司法独立从横向角度实施对地方政府的制约之外，从纵向角度而言，也应该强化法律控制，作为行政与经济控制之外更加重要的维度。所谓法律控制，是说以立法、执法为手段，将地方政府行为纳入法律的框架。例如，《土地管理法》对地方政府土地管理行为提供了法律方面的规范。自然，这要求对中国的立法程序与立法机构进行改革。

除了法理之外，还应该从财政角度约束地方政府，让地方政府为自己的经济行为负责。首先需要考虑的一步，是重新划分中央政府与地方政府事权、财权。全球其他各国，权力从中央政府向地方政府的转移是大趋势，反映了地方政府在处理地方事务的天然信息优势、激励机制优势。这一趋势与民主化趋势是合拍的。但是，在中国语境中，中央政府管理的事务不是多了，而是少了。算进中央转移支付，中央财政支出占政府总支出的比例仅有15%左右，中央政府公务员占全体公务员的6%左右，都远低于世界各国平均状况。在财税体制改革中，政府创设了与国税、地税两套平行的征税体系，证明了中央政府直管地方机构的必要性。除了外交、国防之外，其他一些职能也应该主要由中央政府承担，例如，跨流域大江大河治理、食品安全、跨地区经济纠纷、社会保险、统计、教育、货币政策、金融监管等等。

在减小了地方政府职责范围之后，应考虑将地方债务展期予以分期分批的债券化，并规定政府借款来源遵循一定的直接融资与间接融资比例。如果地方政府债务以银行贷款为主要形式，由于地方政府对地方金融机构的强大影响力，地方金融机构难以抗衡地方政府的融资要求。相反，如果地方政府债务主要是债券并允许债券在二级市场上交易，则地方政府的财务透明度将被迫大为提高，其风险与价值可以透过二级市场不断的交易而得到动态评估，不负责任的地方政府将被迫付出融资成本不断上升、融资空间不断缩水的代价。

为此，从法律层面，需要赋予地方政府发债权。

进一步地，应该迫使借钱给地方政府的银行承担责任。在债务展期过程中无力归还的部分信贷，不应该由中央银行全额买单。只要在资本充足率等各方面做好监管工作，这一举措的潜在金融风险可以得到有效化解。

在法理与财政层面强化了对地方政府的约束之后，还需要改革地方政府治理结构，并遵循“决策问责化，执行绩效化，监督民间化，信息公开化”的四化原则。相应地，中央政府也需要深化大部制改革。在 地方政府执行层面、部门层面则可强化绩效化管理。

更为重要的，恐怕是监督的民间化。民间监督能够最有效地帮助中央政府监督地方政府。为此，需要适当放松民间社团管理，允许更多的社会组织合法存在；适当放松媒体管理尺度，允许媒体自由发表意见；地方政府各部门都应公开绩效数据，当地官员升迁应与民间组织评议相关，而不是与GDP数据相关。例如，可以由民间自由经营的市场调查公司收集居民对当政者满意度数据，作为政府绩效评估的重要根据。人大代表制度也应相应予以改革，以专职化、独立化为核心努力打造具备问政能力的人大代表。自然的，前提是需要尽可能加大政府相关信息的公开化、透明化。

（本文原作于2012年10月，现在来看与18届三中全会的《决定》公告颇多吻合之处，近期发表于《中国改革》12期。发表时文字略有编辑。）